INFORMATIVO Nº 146
STF irá decidir inconstitucionalidade de dispositivos da Resolução 238/2012 do TCE/ES
Em: Direito Público
Assunto[1]: ADI 5691, ajuizada pelo Procurador Geral da República, questiona dispositivos da Resolução nº 238/2012 do TCE/ES concernente às despesas com previdência de docentes inativos.
Em abril de 2017, o procurador-geral da República, Rodrigo Janot, ajuizou no Supremo Tribunal Federal a Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI sob o nº 5691, com vistas a questionar a inconstitucionalidade do artigo 21, parágrafos 4º e 5º da Resolução do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo TCE/ES.
Pela dicção, os dispositivos questionados incluem as despesas com contribuição complementar, destinadas a cobrir déficit do regime próprio de previdência de servidores inativos e pensionistas, originários da área da educação, como despesa com manutenção e desenvolvimento de ensino, senão vejamos:
“Art. 21 Os recursos disponíveis nas contas citadas nos art. 8º, 9º, 11, 12, 15 e 6, desta Resolução, deverão ser aplicados diretamente na manutenção e no desenvolvimento do ensino, conforme especificado no art. 70, respeitadas as vedações impostas pelo art. 71, ambos da Lei nº 9.394/96, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.
[omissis],
§ 4º As despesas com contribuição complementar destinadas a cobrir déficit financeiro do RPPS, estabelecidas na lei complementar estadual 282/2004, no tocante aos inativos e pensionistas originário da educação, custeados com os recursos de que trata o caput do artigo 21, serão consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino, nos termos desta Resolução.
§ 5° Aplica-se a exceção prevista no paragrafo anterior também no âmbito dos municípios que disponham de regime próprio de previdência social, caso haja déficit financeiro no sistema e expressa previsão em lei. (Parágrafo acrescido pela Resolução nº 260/2013 – DOE 22.5.2013)[1]”
No entendimento de Janot, ao incluir tais despesas com pagamento de previdência de inativos e pensionistas a pretexto de instituir novos mecanismos de fiscalização da aplicação dos percentuais mínimos de arrecadação de impostos em educação, o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo estaria inovando no ordenamento jurídico “com notas de autonomia jurídica, abstração, generalidade e impessoalidade”.
O artigo 212 da Constituição Federal define a aplicação mínima pelos entes federativos da receita resultantes de impostos com a manutenção e desenvolvimento da educação, verbis:
“Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.” [g.n.]
Na mesma esteira, o artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT determina a destinação, pelos entes federativos, de parte dos recursos a que se refere o artigo 212 à título de manutenção e desenvolvimento da educação básica e para a remuneração dos trabalhadores da educação, verbis:
“Art. 60. Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006). (Vide Emenda Constitucional nº 53, de 2006) (Vide Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
I - a distribuição dos recursos e de responsabilidades entre o Distrito Federal, os Estados e seus Municípios é assegurada mediante a criação, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, de natureza contábil; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
II - os Fundos referidos no inciso I do caput deste artigo serão constituídos por 20% (vinte por cento) dos recursos a que se referem os incisos I, II e III do art. 155; o inciso II do caput do art. 157; os incisos II, III e IV do caput do art. 158; e as alíneas a e b do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da Constituição Federal, e distribuídos entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao número de alunos das diversas etapas e modalidades da educação básica presencial, matriculados nas respectivas redes, nos respectivos âmbitos de atuação prioritária estabelecidos nos §§ 2º e 3º do art. 211 da Constituição Federal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
III - observadas as garantias estabelecidas nos incisos I, II, III e IV do caput do art. 208 da Constituição Federal e as metas de universalização da educação básica estabelecidas no Plano Nacional de Educação, a lei disporá sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
a) a organização dos Fundos, a distribuição proporcional de seus recursos, as diferenças e as ponderações quanto ao valor anual por aluno entre etapas e modalidades da educação básica e tipos de estabelecimento de ensino; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
b) a forma de cálculo do valor anual mínimo por aluno; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
c) os percentuais máximos de apropriação dos recursos dos Fundos pelas diversas etapas e modalidades da educação básica, observados os arts. 208 e 214 da Constituição Federal, bem como as metas do Plano Nacional de Educação; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
d) a fiscalização e o controle dos Fundos; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
e) prazo para fixar, em lei específica, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
IV - os recursos recebidos à conta dos Fundos instituídos nos termos do inciso I do caput deste artigo serão aplicados pelos Estados e Municípios exclusivamente nos respectivos âmbitos de atuação prioritária, conforme estabelecido nos §§ 2º e 3º do art. 211 da Constituição Federal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
V - a União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o inciso II do caput deste artigo sempre que, no Distrito Federal e em cada Estado, o valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente, fixado em observância ao disposto no inciso VII do caput deste artigo, vedada a utilização dos recursos a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
VI - até 10% (dez por cento) da complementação da União prevista no inciso V do caput deste artigo poderá ser distribuída para os Fundos por meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade da educação, na forma da lei a que se refere o inciso III do caput deste artigo; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
VII - a complementação da União de que trata o inciso V do caput deste artigo será de, no mínimo: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
a) R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais), no primeiro ano de vigência dos Fundos; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
b) R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no segundo ano de vigência dos Fundos; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
c) R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhões e quinhentos milhões de reais), no terceiro ano de vigência dos Fundos; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
d) 10% (dez por cento) do total dos recursos a que se refere o inciso II do caput deste artigo, a partir do quarto ano de vigência dos Fundos; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
VIII - a vinculação de recursos à manutenção e desenvolvimento do ensino estabelecida no art. 212 da Constituição Federal suportará, no máximo, 30% (trinta por cento) da complementação da União, considerando-se para os fins deste inciso os valores previstos no inciso VII do caput deste artigo; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
IX - os valores a que se referem as alíneas a, b, e c do inciso VII do caput deste artigo serão atualizados, anualmente, a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, de forma a preservar, em caráter permanente, o valor real da complementação da União; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
X - aplica-se à complementação da União o disposto no art. 160 da Constituição Federal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
XI - o não-cumprimento do disposto nos incisos V e VII do caput deste artigo importará crime de responsabilidade da autoridade competente; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
XII - proporção não inferior a 60% (sessenta por cento) de cada Fundo referido no inciso I do caput deste artigo será destinada ao pagamento dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).”
Nesse senda, o procurador-geral explica que o docente, quando passa à inatividade, rompe o vínculo de ordem estatutária com a Administração Pública ou contratual com o empregador e passa a vincular-se a regime previdenciário, cujas despesas são custeadas por contribuições previdenciárias.
Assim, seria inviável que o aporte financeiro para cobrir déficit de RGPS relacionado a servidores inativos e pensionistas originários da educação fosse considerado como despesa para manutenção e desenvolvimento do ensino.
Ao ajuizar a ADI, Janot pretende esclarecer que a definição do que pode ser considerado como despesa com manutenção e desenvolvimento do ensino é tema de interesse geral, o que reclama tratamento uniforme em todo o país e já seria matéria disciplinada pela Lei nº 9.394/1996[1].
A Lei em tela excluiu das despesas gasto com pessoal que não contribua diretamente para as finalidades previstas nas regras constitucionais em questão.
Conforme aduz o Procurador-Geral da República, ipsis litteris:
“A vinculação da receita de impostos dos artigos 212, caput, da Carta da República, e 60 do ADCT somente se justifica para atender à destinação constitucional de manutenção e desenvolvimento do ensino como um todo, incluídas a educação básica e a valorização dos profissionais da educação”.
Consoante distribuição realizada em 11 de abril do ano corrente, a relatora da ADI será a Ministra Rosa Weber, tendo sido excluído da distribuição o Ministro Celso de Melo em razão dos §§ 2º e 12º do artigo 67 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – RISTF.
Já em 20 de abril, fora requisitado informações ao Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, as quais deverão ser prestadas no prazo de dez dias e levadas ao conhecimento do Advogado-Geral da União e do Procurador Geral da República.
A ADI encontra-se pendente de julgamento.
Por:
RICARDO SARDELLA DE CARVALHO
MARCOS ANTONIO GABAN MONTEIRO
[1] Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.
[1] Fonte: Supremo Tribunal Federal. Disponível em <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?inc
idente=5168604>. Acesso em 08 de maio de 2017.
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