ARTIGO: SETEMBRO / 2016
O Programa de Parcerias de Investimentos
Em: Direito Público
Guillermo Glassman
Através da Medida Provisória n° 727, de 12 de Maio de 2016[1], a Presidência da República criou o chamado Programa de Parcerias de Investimentos - PPI .
Conforme exposição de motivos[2], o PPI foi desenhado como um dos instrumentos de combate à crise econômica que o Brasil vem enfrentando, estimulando o crescimento da economia e a geração de empregos. Historicamente, os investimentos em infraestrutura são utilizados pelo Estado com esta finalidade no Brasil, dado o emprego intensivo de mão de obra nesta atividade, bem como sua capacidade de repercussão nas demais esferas da economia, seja em função da reverberação sobre fornecedores nacionais, com criação de empregos indiretos, ou aumento da eficiência decorrente de ganhos de produtividade logísticos. Estas razões transparecem, também, na exposição de motivos da MP n° 727/2016.
No caso, o incentivo a investimentos em infraestrutura toma a forma do fortalecimento das parcerias com o setor público, aqui entendidas, conforme §2°, art. 1°, do diploma em referência, não apenas no sentido estrito de parcerias público privadas (na forma prevista na Lei Federal n° 11.079/2004), mas num sentido amplo (incluindo concessões comuns, permissões e arrendamentos, entre outros) e aberto (“e outros negócios público-privados”, nos termos da Medida Provisória).
A MP n° 727/2016 pretende centralizar a coordenação das parcerias entre o setor público e privado, com a criação do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República, que concentra (na forma do §2°, Art. 7)° as competências do órgão gestor de parcerias público-privadas federais, do Conselho de Integração de Políticas de Transporte e do Conselho Nacional de Desestatização.
Sua função principal, entretanto, parece ser a de representar uma carta de intenções do novo governo no sentido de indicar ao setor privado um caráter mais estável e consistente do comportamento do Estado nos projetos de infraestrutura de longo prazo, com vista à criação de um cenário de maior segurança jurídica que favoreça investimentos.
Nesse último sentido são os objetivos e princípios do PPI, estabelecidos em seus artigos 2° e 3°, que indicam uma intervenção mínima do Estado na execução dos projetos albergados pelo Programa (“com a garantia da mínima intervenção nos negócios e investimentos”, inc. IV, art. 2º), dando destaque ao papel de regulação (atuação indireta) sobre tais atividades.
A Medida Provisória n° 727/2016 altera, sem nomeá-lo (nomeando-o Procedimento de Autorização de Estudo – PAE), o Procedimento de Manifestação de Interesse – PMI – para a estruturação integrada de empreendimentos integrantes do PPI. As alterações são relevantes e merecem ser comentadas.
A MP n° 727/2016 prevê, em seu art. 14, § 1°, a possibilidade de autorização única para a realização da chamada PAE, desde que o interessado renuncie à participação na execução do empreendimento. Ora, o regime estabelecido pelo Decreto n° 8.428/2015, de 02 de Abril de 2015[3], que dispõe sobre o Procedimento de Manifestação de Interesse, estabelece competição entre os interessados em realizar projetos, levantamentos, investigações ou estudos com a finalidade de subsidiar a administração pública na estruturação de empreendimentos. A alteração é polêmica, uma vez que pode indicar limitação à isonomia entre os interessados em participar de tais procedimentos.
Por outro lado, os §§ 2° e 3°, art. 14, indica a possibilidade de que os estudos realizados no bojo da PAE incluam “assessorias, inclusive de relações públicas, consultorias e pareceres técnicos, econômico-financeiros e jurídicos, para viabilizar a liberação e a contratação do empreendimento”, com complementações até a celebração da parceria, o que amplia, e muito, a participação do particular, quando comparado com o regime previsto pelo Decreto n° 8.428/2015.
Outra polêmica quanto à matéria é a previsão de que, além da compensação das despesas relativas aos estudos e demais serviços prestados através do PAE, o particular poderá ser “recompensado” pelos “riscos assumidos” e “resultados dos estudos”, como estabelece o § 3°, art. 14. A MP 727/2016.
A MP n° 727/2016, como mais uma medida de fomento, confere ao BNDES um papel de destaque na estruturação das referidas parcerias, através da criação do Fundo de Apoio à Estruturação de Parcerias.
Por fim, a MP n° 727/2016 trata da questão das liberações, permissões, registros etc. necessários à execução dos empreendimentos do PPI. Esta questão é de fundamental importância para o avanço mais adequado dos projetos de infraestrutura no país, sendo um dos aspectos principais para o descumprimento de cronogramas e orçamentos (via reequilíbrio econômico-financeiro) de obras públicas[4]. Nesse sentido, o art. 18 da MP 727/2016 estabelece que
“Os órgãos, entidade e autoridades, inclusive as autônomas ou independentes, da União, dos Estados e dos Municípios (...) têm o dever de atuar, em conjunto e com eficiência, para que sejam concluídos, de forma uniforme, econômica e em prazo compatível com o caráter prioritário nacional do empreendimento, todos os processos e atos necessários à sua estruturação, liberação e execução”.
Entende-se por liberação, para os efeitos da MP n° 727/2016, na forma do § 1°, art. 18
“a obtenção de quaisquer licenças, autorizações, registros, permissões, direitos de uso ou exploração, regimes especiais, e títulos equivalentes, de natureza regulatória, ambiental, indígena, urbanística, de trânsito, patrimonial pública, hídrica, de proteção do patrimônio cultural, aduaneira, minerária, tributária, e quaisquer outras, necessárias à implantação e à operação do empreendimento”.
Portanto, da análise da nova MP n° 727/2016, observamos alterações relevantes no regime jurídico aplicável aos negócios celebrados pelo Estado. Algumas das mudanças são polêmicas, pelo que os investimentos realizados no bojo do Programa de Parcerias de Investimento devem ser devidamente acompanhados, do ponto de vista técnico-juríco, para mitigar os riscos naturais a negócios regidos por legislação nova, cuja interpretação pende da devida sedimentação.
Além disso, as alterações promovidas pela MP n° 727/2016 representa clara sinalização ao mercado da intenção do governo de aumentar investimentos através deste instrumento.
[1] BRASIL. Medida Provisória n° 727, de 12 de Maio de 2016. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Mpv/mpv727.htm>. Acesso em 14 de Junho de 2016.
[2] BRASIL. Exposição de Motivos - Medida Provisória n° 727, de 12 de Maio de 2016. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Exm/Exm-MP-727-16.pdf>. Acesso em 14 de Junho de 2016.
[3] BRASIL. Decreto n° 8.428/2015, de 02 de Abril de 2015. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Decreto/D8428.htm>. Acesso em 14 de Junho de 2016.
